내용이 포함되었다. 이는 그간 4년 중임제로 표현되어 왔던 헌법규정 연혁이나, 국회헌법개정특별위원회의 자문위원회 등에서 1차 중임제로
표현된 것과 다르다고 할 수 있다.주지하는 바와 같이, 대한민국 정부 수립 이후 몇차례의 개헌과 헌정사적 사건들은 초대대통령에 한하여 중임제한을 철폐한다거나, 대통령의 계속재임을 3회로 연장하는 등 당시 대통령의 장기집권 욕심 때문에 발생하였다고 볼 수있다. 이에 대한 반성으로 현행 헌법은 대통령임기를 5년 단임제로 정했을 뿐 아니라, 임기규정을 개정한다 하더라도 헌법개정 당시의 대통령은 개정된 임기규정의 적용을 받지 않도록 하였다.단임제 규정으로 인하여 평화로운 정권교체가 가능해진 점에 대해서는 대부분 인정하고 있다. 그럼에도 중임제나 연임제를 주장하는 입장은 민주주의가 어느 정도 성숙한 상황이라면 대통령의 장기집권시도같은 반헌법적 사태가 벌어지지 않을 것으로 신뢰하고, 대통령의 책임을강화할 수 있는 제도가 필요하다고 한다.대통령의 임기에 관하여 어떤 선택을 할 것인지에 대해서는 헌정현실적 여건 등 다양한 검토가 필요하다. 아울러, 단임제와 중임제 및 연임제의 개념에 대해서도 명확하게 이해하고 판단할 필요가 있다.
2. 우리나라 대통령 임기규정의 연혁 제헌헌법에서는 대통령과 부통령은 모두 국회에서 선출하였으며(제53조제1항), “대통령과부통령 임기는 4년으로 한다. 단, 재선(再選)에의하여 1차 중임할 수 있다. 부통령은 대통령 재임(在任) 중 재임(在任)한다”(제55조)고 하였다.1952년 소위 발췌개헌에서는 대통령과 부통령을 국민이 직접 선출하도록 개정하고(제53조제1항), 임기 규정은 변경하지 않았다.1954년 소위 사사오입개헌이라고 하는 제2차개정헌법에서도 본장의 임기규정은 바뀌지 않
았다. 그러나 부칙 제3조에서 이 헌법공포 당시의 대통령에 대해서는 중임제한을 적용하지 아니한다고 하여, 초대대통령에 한하여 중임제한
을 철폐하였다.1960년 제3차 개정헌법에서는 민의원과 참의원을 둔 양원제 의원내각제를 채택하였으나, 국가의 원수이며 국가를 대표하는 대통령을 양원합동회의에서 선출하게 하면서, 임기는 5년, 재선에 의하여 1차에 한하여 중임할 수 있다고 정하였다(제55조).1962년 제5차 개정헌법에서는 다시 대통령제로 권력구조를 바꾸었는데, 대통령을 국민이 선출하고(제64조제1항), 그 임기는 4년으로 하며1차에 한하여 중임할 수 있다고 규정하였다(제69조제1항 및 제3항).1969년 소위 삼선개헌이라 하는 제6차 개정헌법에서는 대통령 중임에 관하여 “대통령의 계속재임은 3기에 한한다”고 개정하였다.1972년 소위 유신헌법인 제7차 개정헌법은“대통령 임기는 6년으로 한다”고만 정하여(제47조), 단임인지에 대해서도 밝히지 않고, 중임이나 연임 제한도 두지 않아 종신집권이 가능하게 규정하였다.1980년 제8차 개정헌법에서는 “대통령의 임기는 7년으로 하며, 중임할 수 없다”고 하여 처음으로 단임제를 정하였다(제45조).1987년 제9차 개정헌법인 현행 헌법은 “대통령의 임기는 5년으로 하며, 중임할 수 없다”고하여 단임제를 정하고 있다(제70조).이는 당시 여당과 야당이 4년 1차 중임제가 여러 차례 장기집권 시도로 인하여 변질됐던 점 등을 감안해서, 단임제로 하되 임기를 5년으로 줄이는 데 합의한 결과이다.
3. 단임과 중임 및 연임의 개념과 장단점
1) 대통령 단임제
단임제는 대통령으로 단 한번만 재직할 수 있다는 의미이다.단임제를 하면, 대통령의 독재를 방지하고, 국정수행이 정치적 관점에서 이루어지는 것을 완화할 수 있으며, 대통령이 재선의 부담을 덜게되어 정책결정과 집행에 보다 많은 에너지를 집중할 수 있고, 정책에 대한 신뢰성을 제고하며,정치적 편의주의나 여론으로부터 자유롭게 정책결정을 할 수 있다는 장점이 있다.1)그러나, 대통령에 대한 중간평가가 불가능하
게 되고, 비교적 짧은 재임기간 때문에 레임덕이빨라지며, 관료장악이 어려울 수 있고, 장기 정책 추진과 정책연속성에서 문제가 생길 수 있다는 점 등이 비판받고 있다.2)대통령제 국가 중에서 대한민국, 필리핀, 키르기스탄, 남미의 멕시코, 콜롬비아, 엘 살바도르,과테말라, 온두라스, 파라과이, 아르메니아 등의 국가3)가 단임제를 채택하고 있다.
2) 대통령 중임제
중임제라 함은 대통령으로 재직한 사람이 다시 대통령으로 재직할 수 있게 되는 것을 말한다. 이는 연속이든 불연속이든 모두 포괄하는 개
념이다. 즉 연임의 경우도 포함되는 보다 넓은개념이 된다.
‘1차에 한하여 중임할 수 있다’고 하면, 대통령직을 한차례 수행한 후 연속해서든 그 후이든1차례 더 대통령으로 당선되어 재직할 수 있다
는 것이다.중임제를 하게 되면, 장기집권과 관권선거의유혹을 받을 수 있으며, 세대 교체 등이 원활하지못할 수도 있다. 그러나 대통령의 직무수행에 관한 평가를 선거로 할 수 있게 되고 장기간이 필요한 정책추진을 하는 데에 용이하다고 볼 수 있다.대통령이 1차에 한하여 중임을 할 수 있도록정한 국가는 미국, 알바니아, 크로아티아, 에쿠아도르, 그리이스, 헝가리, 아일랜드, 코소보, 폴란드, 포르투갈, 세르비아, 남아프리카 공화국,튀니지, 터키 등이다. 칠레의 경우는 특이하게대통령이 중임은 할 수 있지만, 연임은 금지하고있다.
3) 대통령 연임제
연임제(consecutive terms)라 함은 연속하여서만 중임할 수 있는 것을 말한다.‘1차 연임만 할 수 있다’는 의미는 대통령으로재직하여 임기를 마쳐도 연이은 선거에서 당선되면 다시 대통령으로 재직할 수 있다는 것이다.다만, 연임제한을 두되 중임제한은 두지 않은 경우도 가능하다.
1차 연임규정을 둔 국가는 프랑스, 독일, 오스트리아, 아르헨티나, 브라질, 불가리아, 체코, 에스토니아, 핀란드, 조지아, 이스라엘, 카자흐스
탄, 라트비아, 리투아니아, 슬로바키아, 슬로베니아, 우크라이나 등이다.
4) 미국 대통령의 중임 사례
가. 미국대통령의 임기 규정
대통령임기에 관하여는 미국연방헌법 제2장제1조, 수정헌법 제20조, 수정헌법 제22조 등에서 정하고 있으며, 이 중에서 수정헌법 제22조가
중임제에 관한 규정이다.미국연방의회는 1947년 3월에 대통령 중임에
관한 제한을 정하는 헌법개정안을 제안하고, 각주의 인준은 1951년 2월27일에 마무리되었다.연방수정헌법 제22조는 “누구라도 2회를 초
과하여 대통령직에 선출될 수 없으며, 타인이 대통령으로 당선된 임기 중 2년 이상 대통령직에있었거나 대통령 직무를 대행한 자는 1회를 초
과하여 대통령직에 당선될 수 없다.”4)고 규정하여, 연속이든 아니든 2회를 초과하여 대통령직에 선출되지 못한다고 한다.다만, 연임이 아닌데 두 번 대통령에 재직한대통령은 그로버 클리브랜드 대통령뿐이다.
나. 수정헌법 제22조의 배경미국연방헌법의 기초시에 해밀턴이나 매디슨을 비롯한 많은 헌법기초자들은 의회가 선출한대통령을 종신직으로 하거나 종신제 국왕을 구상하기도 하였지만, 이 안들은 폐기되었다.5)
대통령직의 고정임기를 정하였지만, 중임 또는 연임에 대해서는 제헌회의에서 끝까지 어떻게 해야 하는지 정하지 못하였다. 이에 대해 대
통령 재선을 가능하게 하면 대통령 후보자가 재선을 위하여 의회와 부패한 협상을 할 수 있다는우려가 나오기도 하였다.6)결국 제헌헌법은 대통령을 의회가 임명하지않도록 하면서, 선거방식을 복잡하게 하되 재선에 대한 제한을 두지 않기로 결정하였다.이후 초대 대통령인 워싱턴 대통령이 헌법규정에 아무 제한이 없음에도 1번의 연임 이후에
은퇴하기로 한 결정은 150여년간 전통처럼 지속되었다.제2차 세계대전 당시에는 루즈벨트 대통령이1940년에 3선, 1944년에 4선에 도전하며 전시의 특별한 상황에 대비하였다.7) 그러나 전쟁종료 후 공화당과 민주당 보수파들은 향후 루즈벨트처럼 강력한 지도자가 다시 나타나면 강력한리더십이 독재화될 것을 우려하여, 대통령의 중임을 제한하는 수정헌법 제22조를 추진하게 되었던 것이다.
5) 검토
이상에서 살펴본 임기제도를 비교하면, 현직대통령의 직무수행에 대한 책임을 묻거나 중간평가의 의미가 있는 제도로서는 불연속의 가능성이 있는 중임제 보다는 바로 다음 임기 여부를정하는 연임제가 더 적절하다고 할 수 있다. 또한, 국정의 안정성과 효율성 면에서도 중임제보다는 연임제가 적절하다고 볼 수 있다. 세대교체의 관점에서도 중임제 보다는 연임제가 더 나을수도 있다.미국 사례에서 본 바와 같이 중임제로 정하더라도 실제로 거의 연임제와 같이 운영되는 경우가 대부분이라 할 수 있다.연임제를 할 경우에 정당정치가 정상화될 수있다는 지적도 있다. 단임제를 한 경험에 의하면, 대선후보들이 현직 대통령에 대해 대선불개입, 탈당, 중립내각 내지 거국내각 구성 등을 요구하도록 조장한다. 그렇지 않아도 인물선거 특징이 강한 대통령선거가 더욱더 인물중심으로가게 된다는 것이다. 그러나 4년 연임제에서는대선과 총선이 인접하게 되고 정당선거적 특성이 뚜렷하게 발현될 수 있다는 것이다.8)연임제를 하더라도 장기집권을 막기 위하여1차에 한한 연임이 적절할 것이다.물론, 여전히 단임제가 의미가 있다는 주장도있다. 평화적인 정권교체를 단임제가 이루어냈다는 점을 간과하기 어렵다. 역사적인 경험을 극복할 여건이 충분한지, 재선시에 관권선거가 발생할 우려를 해결할 수 있는가 하는 문제제기도있다. 미국도 대통령 연임의 경우에 너무 재임기간이 길다거나 단임제 개헌을 해야 한다는 주장이 종종 나오기도 한다.
4. 나가며
헌법개정으로 모든 일이 해결되거나 끝나는것이 아니라, 개정된 헌법에 따라 다시 법질서도재편되기 시작할 것이다.대통령 단임제로 인한 한계를 극복하기 위하여 4년임기 1차 연임제가 제시되고 있다. 앞에서
본 바와 같이 연임제가 중임제보다는 중간평가의 의미가 크다.만일 기존의 단임제를 폐지하고 연임제를 도입한다고 하더라도, 연임제가 가져올 수 있는 문제 즉, 선거에서의 관권개입 문제, 선거를 의식한 무리한 정책의 추진과 같은 부작용이나 단점을 보완하는 등의 제도정비나 법률적 개선방안에 대해서도 면밀하게 준비해야 할 것이다.
(이슈와논점+1438호-20180326)대통령+단임제，+중임제+및+연임제.pdf
